Starke Männer in Kosovo und Serbien, und eine schwache EU

Von Pieter Troch und Konrad Clewing

Im Rahmen der Regensburger Vorträge organisierte das Leibniz-Institut für Ost- und Südosteuropaforschung (IOS) am 25. Oktober 2017 ein Podiumsgespräch über den von der EU moderierten Dialog zwischen Kosovo und Serbien. Sprecher waren Enver Robelli und Bodo Weber.

Copyright: Vincent Schmucker 2017.

Enver Robelli ist seit langem einer der führenden deutschsprachigen Südosteuropakorrespondenten (Tages Anzeiger, Zürich, und Süddeutsche Zeitung) und zugleich eine der einflussreichsten kritischen Stimmen in der kosovarischen Presse (Koha ditore, sowie durch das von ihm selbst von der Schweiz aus geleitete digitale Forum dialogplus).

Bodo Weber wiederum ist als Politikwissenschaftler und Soziologe und aktuell als Senior Associate und Vorstandsmitglied des in Berlin ansässigen transatlantischen Democratization Policy Council seit nun schon 25 Jahren durch grundlegende Politikanalysen und Handlungsempfehlungen zum Westbalkan und den internationalen Beziehungen in und rund um Südosteuropa hervorgetreten.

Moderiert wurde die Veranstaltung durch Konrad Clewing und Pieter Troch vom IOS.

Der sogenannte Brüsseler Dialog zwischen Kosovo und Serbien (oder, wie er in der von europäischen Akteuren oftmals bevorzugten „statusneutralen“ Sprache heißt: „zwischen Belgrad und Pristina“) wurde im März 2011 auf Initiative der EU lanciert. Dass dies wiederum wesentlich auf eine Initiative des deutschen Bundeskanzleramts und von Bundeskanzlerin Merkel persönlich folgte, wurde von Bodo Weber auf dem Podium eindrücklich dargelegt. Der in den Veröffentlichungen zum Thema in aller Regel angeführte größere Anlass war der gescheiterte Versuch Serbiens, die Unabhängigkeitserklärung Kosovos von Februar 2008 durch den Internationalen Gerichtshof für unzulässig erklären zu lassen. Der viel weniger beachtete, aber für den Lauf der Ereignisse umso bedeutendere und von Weber aufgezeigte unmittelbare Anlass hingegen lag in von Belgrad initiierten neuen Unruhen im kosovoserbischen Norden des Landes, auf deren Höhepunkt Schüsse auf Soldaten der von der Nato geleiteten KFOR-Truppen gefallen waren, zumal auf Soldaten der Bundeswehr. Solchen Zuständen wollte das politische Berlin durch einen Zwang zum Dialog ein Ende bereiten.

Der Dialog soll im Kern die Zusammenarbeit zwischen der beiden Seiten fördern, die Ansätze ihrer EU-Integration bis hin zum Ziel ihrer Mitgliedschaft stärken und auf einer weniger abstrakten Ebene das Leben der einfachen Leute in Kosovo und Serbien erleichtern und verbessern.

Zwischen März 2011 und März 2012 wurde eine Reihe technischer Vereinbarungen zu Themen wie Bewegungsfreiheit, Zoll, Bevölkerungsregistern, Katastern und Anerkennung von Abschlüssen erreicht. Im April 2013 einigten die Parteien sich auf ein ambitioniertes und seinerzeit als historisch tituliertes Abkommen. Festgehalten wurde, dass Justiz und Polizei im nördlichen Teil Kosovos in das kosovarische Rechts- und Verwaltungssystem integriert werden sollen, dass die vier nördlichen, serbisch kontrollieren Gemeinden an den kosovarischen Gemeindewahlen von Ende 2013 teilzunehmen hatten und dass die serbische Bevölkerungsgruppe in Kosovo als Dachorganisation der serbischen Gemeinden eine Gemeinschaft formen werde, mit Zuständigkeiten für Raumplanung, Wirtschaftsentwicklung, Erziehung und Gesundheitswesen. Gemäß dem Aprilabkommen sollten die Vereinbarungen bis Ende des Jahres 2013 implementiert werden.

Die 10 Gemeinden mit einer serbischen Mehrheitsbevölkerung. Sie sollen eine Gemeinschaft formen können (nicht ausgewiesen: Gemeinde Nord-Mitrovica; Quelle: Kj1595 – CC BY-SA 4.0)

Obwohl aber die Gemeindewahlen Ende 2013 im Norden tatsächlich abgehalten werden, hat der Dialog spätestens ab 2014 deutlich an Dynamik verloren. Auch grundlegende Vereinbarungen wurden und werden kaum, verspätet oder gar nicht umgesetzt. Im Sommer 2015 folgte ein erneuter Versuch, die offenen Punkte anzugehen – vor allem die Gemeinschaft der serbischen Gemeinden, die Frage international verankerter Telekommunikation für Kosovo und die Integration der serbischen Strukturen im Justizbereich in das kosovarische System.[1] Die Frage der Gemeinschaft der Serbischen Gemeinden in Kosovo bleibt ungeachtet dessen bis heute ungelöst. Belgrad betrachtete ihren Zweck als Art von territorialer und ethnischer Selbstverwaltung, während Prishtina sie als bloße NGO innerhalb der bestehenden Verwaltungsordnung behandelt sehen will und ihre Einrichtung an die Aufhebung der parallelen serbischen Verwaltungsstrukturen in Kosovo koppelt. Ende 2015 urteilte zudem das kosovarische Verfassungsgericht, dass die ethnisch serbisch definierte Verwaltungsebene der Gemeinschaft der serbischen Gemeinden nicht im Einklang stehe mit der kosovarischen Verfassung.[2]

Neuerdings hat man eine weitere Phase der Dialogverhandlungen begonnen, innerhalb derer die neuen Staatspräsidenten von Serbien und Kosovo (Aleksandar Vučić und Hashim Thaçi) die Leitung der Gespräche übernommen haben. Abgesehen aber von der gerade diese Woche (24.10.2017) durch Eidleistung der serbischen Richter und Staatsanwälte vor dem sie ernennenden Hashim Thaçi erfolgten Integration der serbischen Justiz im nördlichen Kosovo in die kosovarischen Strukturen bleibt bislang undeutlich, was diese neue Phase konkret bringt und bedeuten soll. Die Wirkkraft des Dialogs scheint grundlegend geschwächt. Die EU steht in ihrer Rolle als formal betrachtet alleiniger Initiator und Garant der Gespräche in Frage. Entsprechend ist eine Suche nach einem ganz neuen Format angebrochen. In Serbien hat Vučić einen inneren Dialog über Kosovo ausgerufen und in Kosovo fordern Thaçi wie auch Premierminister Ramush Haradinaj, dass neben der EU auch die USA sich offen und energisch als Vermittler engagieren mögen, zumal Thaçi der EU vorwirft, ihre eigenen Versprechen nicht zu halten.

Copyright: Vincent Schmucker 2017.

Bei der Veranstaltung am IOS legten beide Sprecher dar, dass die aktuelle Krise in der Tat schwerwiegende Konstruktionsfehler hinter dem Dialog offenbart. Zum einen mangele es grundlegend an Transparenz und an breiter Beteiligung der beiden Gesellschaften. Selbst die Parlamente werden bislang in keiner Weise vorab einbezogen, obwohl es um grundlegende Fragen auch des jeweiligen staatlichen Selbstverständnisses geht. Der Prozess baut in seiner aktuellen Form auch seitens der EU allein auf eine erhoffte Wirkung der starken und zunehmend autoritär agierenden Staatsspitzen in Serbien und Kosovo auf. Währenddessen existieren in beiden Ländern konstitutionelle Bedenken gegen den Dialog und seine möglichen Folgen (die in der serbischen Verfassung dezidiert ausgeschlossene Anerkennung Kosovos einerseits, die mit der kosovarischen Verfassungsordnung konfligierende fortdauernde Nicht-Anerkennung durch Serbien und etwaige Etablierung einer dritten, ethnisch serbisch definierten Verwaltungsebene in Kosovo andererseits), die aber öffentlich kaum zur Artikulation gelangen können. In Kosovo kommen zwar im Parlament über fertig vorgelegte Verhandlungsergebnisse zustimmende Mehrheiten zustande, doch wird die parlamentarische Minderheit in ihrer Opposition dagegen immer radikaler, und eine inhaltliche Debatte findet kaum noch statt. In Serbien gerät unterdessen auch der vom Präsidenten ausgerufene innere Dialog zum Kosovo zu einer Art Monolog, innerhalb dessen andere Meinungen als unpatriotisch entwertet werden. Eine unübersehbare Folge des Dialogprozesses, darin waren sich Robelli und Weber einig, ist überdies ein nochmals verstärkter Druck Belgrads auf die Kosovoserben, sich den von Serbien kommenden Vorgaben zu fügen. Opposition jenseits der von Präsident Vučić kontrollierten „Serbischen Liste“ ist für die kosovoserbische Gemeinschaft kaum noch möglich, wie sich am vorigen Wochenende auch bei den jüngsten Kommunalwahlen in Kosovo erwiesen hat. Und eine mittelbare Folge des von der EU auferlegten Dialogs ist auch die auf ersten Blick kurios anmutende neue Regierungskonstellation auf der staatlichen Ebene Kosovos, wo sich die Nachfolgeparteien der von Serbien bis heute verfemten Kosovarischen Befreiungsarmee (UÇK) mit eben jener „Serbischen Liste“ zu einer Koalition verbunden haben.

In Summe bleibt für beide Seiten nur ein einziges wesentliches Argument für den Dialog – nämlich dass er seitens der EU für beide Länder als eine unumgängliche Voraussetzung für die jeweilige EU-Integration erklärt worden ist. Da die EU aber die Umsetzung der von ihrem Auswärtigen Dienst moderierten Ergebnisse nicht mit konkreten Zeitvorgaben erzwingt, bleibt das von ihr verfolgte Ziel, sich selbst am Beispiel Kosovo als entscheidender internationaler Akteur zu etablieren, unerfüllt.

Auch angesichts dessen, dass selbst die politischen Institutionen beider Länder kaum inhaltlich einbezogen werden, gilt dies umso mehr für die breitere Bevölkerung. Wie sehr dies belastend wirkt, untermauerten zahlreiche Kommentare aus dem Publikum der Podiumsveranstaltung. Auch interessierten, aus Kosovo oder Serbien stammenden Betrachtern ist es nämlich nahezu unmöglich, sich über die die Gesprächsvorgängen auch nur annähernd zu informieren, geschweige denn sich zum Beispiel von Seiten der im Ausland ansässigen Diaspora in den Prozess einzubringen.

Ein Problem für sich, da es den Kern der serbisch-kosovarischen Differenzen ausklammert, aber zugleich auch ein Teil des in den doch gesetzten Schritten erkennbaren Erfolgsrezepts des Dialogs, ist die sogenannte „konstruktive Ambivalenz“ und die von der EU für sich selbst und die Streitparteien reklamierte Neutralität betreffend den Status von Kosovo. Am Anfang war das in der Tat noch ein Rezept für den Erfolg, indem sich dadurch beide Seiten überhaupt zum Dialog bereitgefunden haben, die zuvor grundlegend prekären Beziehungen stabilisiert wurden und technische Lösungen das Leben in Kosovo in mancher Hinsicht vereinfacht haben. Mittlerweile wirkt die Unbestimmtheit jedoch nach Meinung beider Podianten und wohl auch objektiv feststellbar eher kontraproduktiv. Belgrad und Prishtina interpretieren die einzelnen Vereinbarungen, aber auch den Gesamtzweck des Dialogs ganz grundlegend verschieden, was wiederum die tatsächliche Implementierung behindert. Bodo Weber wies darauf hin, dass obwohl für Serbien die „Normalisierung“ der Beziehungen mit Kosovo in Kapitel 35 der eigenen Beitrittsverhandlungen mit der EU als Auflage aufgenommen ist, die Statusfrage aus strategischen Überlegungen eben bislang doch nicht – oder jedenfalls nicht auf eindeutige Weise – gestellt wird.

Auch bezüglich des Umgangs mit der Vergangenheit war der Dialog kein Erfolg. Enver Robelli erinnerte daran, dass beide Seiten bis zum heutigen Tag nur von den eigenen „Helden“ sprechen, die Opfer (zum Teil selbst diejenigen der „eigenen“ Seite, zuvörderst die 1998/99 zum Opfer sexueller Kriegsgewalt gewordenen Frauen) werden vernachlässigt oder politisch missbraucht. Die Reaktion bzw. Nichtreaktion der Internationalen trägt negativ dazu bei. Serbien etwa konnte ohne merkliche Kommentare oder gar Ahndungen durch die internationale Gemeinschaft (oder einzelne Staaten derselben) befürchten zu müssen den ehemaligen General Lazarević, ein vom Internationalen Tribunal für das ehemalige Jugoslawien verurteilter Kriegsverbrecher, nunmehr nach seiner Entlassung aus der Haft als Dozent an der militärischen Hochschule anstellen und neue Generationen von Offizieren ausbilden lassen. Robelli, der dieses abschreckende Beispiel anführte, schloss sich an anderer Stelle auch der unter der Mehrheit im Kosovo allgemeinen Klage darüber an, dass ein echter, nämlich umfassender Dialog mit Serbien ohne die bislang ausgebliebenen Zeichen eines offiziellen Bedauerns über die serbischen Kriegsverbrechen während des Kriegs in Kosovo nicht funktionieren werde.

Beide Podiumsredner warnten vor der Gefahr, dass die unentschiedene und stagnierende Situation in Richtung eines „Frozen Conflict“ weist. Dabei bleibt der Status Kosovos ohne endgültige Klärung, bleibt aber auch die EU-Integration beider Länder stecken, während Serbien de facto die Kontrolle über den Norden Kosovos und die kosovoserbische Politik weiter für sich wahrt. Die Beziehungen zwischen Kosovo und Serbien steckten derweil zwischen einer eher nach außen gerichteten rhetorischen Bereitschaft und wiederholter Provokation der Gegenseite fest. Vor solchem Hintergrund sei auch eine Eskalation nicht auszuschließen. Andererseits stellte Robelli klar, dass die öffentlich artikulierte Position, ein zu langes Ausbleiben des EU-Beitritts könne auf dem Westbalkan noch einmal zu einer großflächigen Spirale der Gewalt führen, nicht zuletzt ein Drohhebel der innerregionalen Akteure sei, um rascheren Zugang zur EU zu erzwingen.

Robelli, Weber wie auch das Publikum beurteilten die unbestimmte Haltung der EU in dieser Entwicklung sehr kritisch. Gerade im Vergleich mit anderen internationalen Akteuren wie Russland und die Türkei habe die EU ohnehin ein Problem, nämlich niemandem schnell und auch ohne eingeforderte Dialogleistungen Vorteile zukommen zu lassen. Das Brüsseler Festhalten am „normalisierungspolitischen“ Kompromissdiskurs und die Schwäche bei der Einforderung konkreter Ergebnisse gefährdeten ebenso wie die wenig kritische europäische Haltung gegenüber bloß „stabilitokratischer“ Herrschaft die Aussichten für Rechtsstaatlichkeit und Demokratisierung sowie eine für Kosovo und Serbiens ohne die Statusklärung (Anerkennung des Verlustes von Kosovo durch Serbien) eben gar nicht mögliche dauerhafte echte Normalisierung der Beziehungen.[3] Eine stärkere Positionierung der EU (von der möglichen Rolle der USA war an diesem Abend eher wenig die Rede) sei unbedingt nötig. Die EU freilich habe aus ihrer Binnenlogik heraus inzwischen andere Prioritäten und ist auch intern geschwächt.

Selbst eine im Vergleich zu bisher erfolgreichere Vermittlung der EU würde aber auch die beiden Gesellschaften selbst nicht von ihrer politischen Eigenverantwortung befreien. Initiative von unten zur Förderung der Demokratie und regionaler wie inter-ethnischer Kooperation und Interaktion sind, so der Eindruck des Abends, am Ende genauso wichtig wie bilaterale politische Dialoge. Vielleicht liegt ein Teil der Antwort in einer Wechselwirkung zwischen bürgerschaftlichem Engagement einerseits und einer in den Kernfragen entschiedeneren Haltung von EU und USA anderseits – wie kürzlich in Makedonien, das für seine jüngste Entwicklung an dem Abend am IOS mehrfach als eines der (leider wenigen) Hoffnung stimmenden guten Beispiele in der Region genannt wurde.

 

Anmerkungen:

[1] Eine gute Übersicht bieten Balkan Investigative Research Network, Internews Kosovo und Center for Research Transparency and Accountability. Big Deal Report 1: Civilised Monotony? Civic Oversight of the Kosovo-Serbia Agreement Implementation (2015); Beha, Adem, ‘Disputes over the 15-point agreement on normalization of relations between Kosovo and Serbia’, Nationalities Papers 43/1 (2015), S.102–121; Columbia University Institute for the Study of Human Rights. Implementation Review of the Kosovo-Serbia Dialogue (2017).

[2] Zu der Gemeinschaft der serbischen Gemeinden: Balkans Policy Research Group, Serb Integration in Kosovo After the Brussels Agreement (2015); European Centre for Minority Issues Kosovo & Pax for Peace, Breaking the Impasse: The Association/Community of Serb-Majority Municipalities (2016); Weber, Bodo (Democratization Policy Council). Big Deal Report 4: Awkward Juggling – Constitutional Insecurity, Political Instability and the Rule of Law at Risk in the Kosovo-Serbia Dialogue (2015).

[3] Der Terminus „stabilitocracy“ ist übernommen von Balkans in Europe Policy Advisory Group: „What is a Stabilitocracy?“ (5. Mai 2017).


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